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    經濟論文

    BBNJ協定與《聯合國海洋法公約》大陸架制度包容與創新

    時間:2021年09月11日 所屬分類:經濟論文 點擊次數:

    摘要:國家管轄范圍外海洋生物多樣性保護和可持續利用具有法律約束力的國際協定(BBNJ協定)是目前海洋領域最重要的國際立法進程之一。BBNJ協定與現有海洋法制度的關系上,國際社會一致認為該進程及其結果不應損害現有法律文書、框架以及相關的全球、區域和部

      摘要:國家管轄范圍外海洋生物多樣性保護和可持續利用具有法律約束力的國際協定(BBNJ協定)是目前海洋領域最重要的國際立法進程之一。BBNJ協定與現有海洋法制度的關系上,國際社會一致認為“該進程及其結果不應損害現有法律文書、框架以及相關的全球、區域和部門機構”。根據《聯合國海洋法公約》,沿海國200海里以外大陸架上覆水域是公海,海域空間的重疊有必要明晰大陸架定居種生物與國家管轄外海洋生物多樣性的關系。BBNJ協定需要考慮擁有200海里以外大陸架沿海國的利益,在尊重現有制度、原則的基礎上進一步明確沿海國和在大陸架上覆水域作業船只所屬船旗國的責任,探索包容性、創新性的制度,以實現BBNJ協定與《聯合國海洋法公約》大陸架制度的銜接,實現海洋生物多樣性保護和可持續利用的目標。

      關鍵詞:《聯合國海洋法公約》;BBNJ協定;大陸架;海洋生物多樣性;海洋遺傳資源;定居種生物

    聯合國海洋公約

      聯合國大會于2015年通過的第69/292號決議承諾各國根據1982年《聯合國海洋法公約》(UNCLOS,以下簡稱《公約》)制定一項具有法律約束力的關于保護和可持續利用國家管轄范圍以外海洋生物多樣性的國際文書。為此目的,聯大設立籌備委員會(以下稱“籌備委員會”),就《公約》框架下具有法律約束力的國際文書草案的內容向大會提出實質性建議,以期召開政府間會議,就具有法律約束力的國際文書進行談判;I備委員會向聯合國所有會員國、專門機構成員和《公約》締約方開放,并根據聯合國的慣例邀請其他國家作為觀察員國。根據授權,籌備委員會在2016年和2017年期間舉行了四次會議。

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     、倩I備委員會第四屆會議也是最后一屆會議通過了提交給聯合國大會的報告。這是聯合國大會設立國家管轄范圍外海洋生物多樣性的養護和可持續利用有關問題特設工作組和籌備委員會的工作成果。聯合國大會在收到籌備委員會最后一屆會議的報告后,通過了第72/249號決議,據此聯合國正式決定在其主持下召開政府間會議,磋商一攬子協議涉及的所有內容。在政府間會議召開之前,2018年4月16~18日聯合國大會在紐約舉行了為期三天的會議,討論組織事項,其中也包括文書零草稿的編寫過程。

      2018年9月4~17日、2019年3月25日~4月5日,2019年8月19~30日分別召開了政府間第一屆、第二屆、第三屆會議。第四屆正式會議計劃于2021年8月16~27日舉行,由于新冠疫情,推遲至2022年上半年舉行。BBNJ協定的適用范圍是國家管轄外海域。按照《公約》,沿海國對大陸架的資源擁有主權權利,而大陸架上覆水域公海中的資源則位于國家管轄范圍外。這種法律上的責任劃分在實踐中產生嚴重的問題,部分海洋活動產生的影響跨越管轄范圍。以200海里外大陸架為例,在公海進行的活動可能對大陸架的生物多樣性產生直接或間接影響。

      例如,公海底層拖網捕魚將對脆弱的海底生態系統產生重大不利影響(Norseetal.,2012)。船只或陸源垃圾的處置可能會對大陸架物種產生影響。同時沿海國在大陸架上進行的活動可能對專屬經濟區和國家管轄范圍以外公海的生物多樣性產生影響。例如石油和天然氣勘探與開采可能通過產生的噪音、意外泄漏等影響生物多樣性(Harrisetal.,2016);深海采礦可能破壞生物棲息地(Levinetal.,2016)。BBNJ協定如何處理與《公約》第六部分大陸架在海洋區域獨特的地理位置和權利制度的關系是需要關注的問題之一。

      一、與《公約》大陸架制度相關的國家權利和義務

      沿海國對200海里以外大陸架及定居種生物享有權利和承擔義務,大陸架上方公海作業船只的船旗國也需承擔義務。雖然與保護環境有關的現有國際法在一定程度上對沿海國和船旗國的義務進行了規定,但這些原則迄今沒有得到足夠的重視。

      (一)沿海國《公約》第77條規定為了勘探和開發大陸架自然資源,沿海國對大陸架行使主權權利。這些資源既包括石油和天然氣等非生物資源,也包括屬于定居種生物的生物資源。定居種生物指“在可捕撈階段海床上或海床下無法移動,或其軀體須與海床或底土保持接觸才能移動的生物”。

      《公約》第78條規定沿海國對大陸架享有的權利不影響上覆水域或水域上空的法律地位,且沿海國對大陸架權利的行使不得侵害或對航行造成不當的干擾和本公約規定的其他國家享有的權利和自由。①因此,沿海國不得干涉其他國家在公;顒拥臋嗬,但這并不意味著沿海國必須自動讓位于公海的權利和自由的行使。相反,為保護大陸架的利益,沿海國在必要的限度內可以干涉公海權利的行使(Mossop,2016)。關于定居種生物,《公約》第六部分明確了其概念,但沒有規定沿海國保護定居種生物的義務,而第五部分專屬經濟區規定沿海國有義務確?沙掷m利用專屬經濟區的生物資源。

      《公約》第十二部分規定了包括沿海國在內的所有國家具有保護環境的義務。沿海國必須采取措施以保護其管轄范圍內的環境,包括200海里以外大陸架!豆s》第192條規定各國有保護和維護海洋環境的一般義務。這可以解釋為采取措施保護和維護海洋環境的積極義務和不損害海洋環境的消極義務。第194條要求各國防止、減少和控制任何來源的海洋環境污染,要求各國維護和保護稀有或脆弱的生態系統和棲息地。毫無疑問,部分大陸架生態系統就屬于這一類!渡锒鄻有怨s》(CBD)適用于國家管轄范圍內的區域,因此適用于外大陸架。根據《生物多樣性公約》第6、7和8條,沿海國必須制定保護和可持續利用生物多樣性的國家戰略,確定和監測生物多樣性的組成部分,并在可能的情況下保護、管理和恢復生物多樣性和生態系統。沿海國對其管轄范圍外海域承擔的環境義務。

      《公約》第194條第2款規定,沿海國有責任確保在其管轄或控制下開展的活動不會對其他國家的環境造成污染損害,并確保其活動所產生的污染不致擴大到其行使主權權利的區域以外。值得注意的是,這一義務的表達方式似乎比許多關于防止跨境損害的習慣國際法義務的表述更強。

      不造成跨界損害的義務通常被解釋為不造成重大跨界損害的義務。防止跨界損害的義務適用于國家管轄范圍以外的區域,包括公海和區域。②各國有“確保在其管轄和控制下開展的活動尊重其他國家或國家管轄范圍外的環境”的一般義務!秶H海洋法法庭》(ITLOS)關于在“區域”活動的國家責任③的咨詢意見中確認這一原則適用于國家管轄范圍以外區域。因此,擁有外大陸架的沿海國必須減少對公;騾^域內海洋環境產生不利影響的活動。

      鑒于200海里以外大陸架上的活動發生在公海,這是沿海國必須考慮的一項特別重要的義務。防止損害的義務通常被解釋為盡責行事的義務,這意味著沿海國必須采取適當措施以確保履行義務,也必須對活動進行監督。④在某些情況下,沿海國也有義務對其外大陸架上的活動進行事先評估!豆s》第206條規定對各種活動可能產生影響的評價,適用于在任何地方可能對海洋環境造成重大污染或重大有害變化的任何活動。這也是習慣國際法確認的一項原則。⑤

      習慣國際法義務主要適用于對跨界區域或國家管轄范圍外區域造成重大損害的情況,并被認為是盡職調查義務的一部分。習慣國際法還規定存在重大跨界損害的風險時,沿海國有義務與其他國家合作、履行通知義務和進行協商。①因此,沿海國對200海里以外的大陸架既享有權利也承擔義務,即沿海國擁有勘探、開發和保護外大陸架資源的專屬權利,也有履行大陸架附近的生物多樣性保護的環境義務。BBNJ協定吸收這些原則具有積極的意義。

      (二)船旗國

      沿海國對其大陸架享有的權利不影響公海的法律地位,但實際上,公海的使用可能限制或阻礙沿海國在其外大陸架上的活動,也即公海自由權利的行使會影響沿海國對大陸架資源享有的權利。例如以非定居種生物為目的的底層捕撈對包括定居種生物在內的生態系統產生重大影響。關于“適當顧及”的義務,《公約》在專屬經濟區和大陸架部分規定有所不同!豆s》第58條關于專屬經濟區部分規定船旗國“適當顧及”沿海國的權利和義務,但在大陸架部分沒有規定船旗國“適當顧及”沿海國在其大陸架享有的權利和義務。然而,1958年《大陸架公約》作為《公約》第六部分的基礎,其談判的歷史清楚地表明,在某些情況下需要限制公海權利以保護沿海國的利益(Mossop,2016)。

      《公約》第192條規定船旗國必須確保其船只遵守沿海國資源管理的法律,船旗國也有義務確保懸掛其國旗的船只遵守專屬經濟區內的生物資源養護措施。沿海國在專屬經濟區內的主權權利“包括勘探、開發、養護和管理自然資源所必需的和與之有關的一切權利,包括采取必要管理措施的權利”。②在M/VVirginiaG號案中,海洋法法庭認為只要與漁業有關,沿海國就可以對船旗國漁船的加油補給進行監管(第215段)。

      二、《公約》大陸架生物資源規定的有限性

      《公約》第77條第1款規定,沿海國對大陸架享有主權權利,并強調這些權利的行使是“為勘探和開發其自然資源的目的”。第4款界定的“定居種的生物”重復了1958年《大陸架公約》第2條第4款的條文,概括了第六部分提到的自然資源的屬性。

      這些資源可分為兩類:(i)海床和底土的礦物和其他非生物資源;以及(ii)屬于定居種的生物。“定居種”一詞是指符合兩種條件的任一條件的生物,即(i)不能移動或在海床以下的生物,或(ii)其軀體須與海床或底土保持接觸才能移動的生物。這些標準只適用于在其生命周期的“可捕撈階段”的生物。“關于定居種的生物作為大陸架自然資源的一部分,國際法委員會表示:在其第五次會議上,經過長時間的討論,委員會決定保留“自然資源”一詞,以區別更有局限性的“礦產資源”。

      國際法委員會在其先前的草案只處理“礦產資源”,一些委員提出要堅持該方針。然而,委員會得出的結論是,“定居種”魚類產品,特別是就其是永久固著在海床上的天然資源這方面來說,不應被放在所采取的制度之外,并可以通過使用術語“天然資源”實現這個目的。這顯然可以理解為所說的權利不包括所謂的底層魚類和雖然生活在海中但偶爾在海底也棲息或在海底長大的其他魚類。在第八次會議上,有人提議,應在該條本身提及永久附著在海底的這個條件。

      同時有意見認為,這種條件應該不太嚴格,所說的海洋動植物與海底和大陸架保持身體的和生物學的關系就足夠了,對這個問題科學方面的研究應留給專家。然而,委員會決定堅持該條評注文字的意見”。①這些問題在第一次聯合國海洋法會議(1958年)上由第四委員會繼續審議!豆s》第77條第4款和第68條都重復了1958年《大陸架公約》關于定居種生物包括在大陸架的自然資源中的說法。根據《公約》第68條,第五部分專屬經濟區不適用這些定居種的生物(薩切雅和沙卜泰,2014)!豆s》從資源權利分配的角度將定居種的生物定義為沿海國可控“資源”,將環境作為一種有待開發的資源(Scott,1992),把有商業價值的物種與其所在的生態系統分離開來。

      三、BBNJ協定對《公約》大陸架制度的包容與創新

      BBNJ協定的四個主要內容:海洋遺傳資源、劃區管理工具、環境影響評價以及能力建設和海洋技術轉讓,每部分都有與涉及大陸架制度和國家管轄范圍外生物多樣性制度交叉的內容。聯大第69/292號和第72/249號決議都包括一項條款,即“該進程及其結果不應損害現行有關法律文書和框架以及相關的全球、區域和部門機構”。如何處理BBNJ協定與《公約》大陸架制度的關系?我們無法預測國際社會將多少內容納入具有法律約束力的BBNJ協定以及對現有組織產生何種影響。

      結論《公約》大陸架定居種生物的規定旨在保護沿海國在大陸架上享有的主權權利,這與BBNJ協定保護生物多樣性的目的不同。BBNJ協定不必簡單地重復《公約》大陸架制度,可以規定適用于沿海國和在其大陸架上及附近作業的船旗國的環境保護義務,包括評估此類活動環境影響的義務,并在從事對海洋環境造成損害的活動之前,通知受影響的國家并與之協商;還可以規定其他國家進行可能與沿海國權利相交叉的活動時與沿海國合作的義務。

      關于海洋遺傳資源和劃區管理工具,BBNJ協定可以進一步規定新的安排,保護沿海國和船旗國的利益,同時追求保護外大陸架上和以外的海洋生物多樣性的目標。BBNJ協定內容的一個關鍵問題是BBNJ協定與現行有關法律文書和框架以及全球、區域和部門機構的關系。聯大第69/292號和第72/249號決議都包括一項條款,即“該進程及其結果不應損害現行有關法律文書和框架以及相關的全球、區域和部門機構”。

      到目前為止,這項規定在促成BBNJ談判方面發揮了關鍵作用,大多數代表贊同這項規定,承諾不會“破壞”現有法律框架。①這體現了現有機構和制度的政治安排、人力資源分配和實踐,F有制度涉及特定的海洋部門機構、地區、物種,甚至習慣國際法和領土概念。然而,制度不是固定不變的。隨著國際形勢及國際格局力量對比的變化,科學理解和環境發展均要求法律和制度發展和變化。BBNJ談判在不斷尋求綜合有效的海洋治理方面,尊重現有制度,推動包容性的、創新性的、有活力的、適應性強的海洋治理制度的構建。

      參考文獻

      [1]趙融.公海保護區與沿海國外大陸架主權權利的沖突與協調[J].哈爾濱工業大學學報,2021(1):17-23.

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      作者:戴瑛

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