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    農業論文

    落實宅基地集體所有權的實踐探索與制度因應

    時間:2021年09月08日 所屬分類:農業論文 點擊次數:

    摘要:宅基地制度基本功能的時代變遷對落實宅基地集體所有權提出了新要求。部分地方在推進宅基地三權分置探索中以宅基地集體所有權權能分解所形成的權利為主要抓手,積累了落實宅基地集體所有權的重要經驗。立足實踐,落實宅基地集體所有權須遵從宅基地三權

      摘 要:宅基地制度基本功能的時代變遷對落實宅基地集體所有權提出了新要求。部分地方在推進宅基地“三權分置”探索中以宅基地集體所有權權能分解所形成的權利為主要抓手,積累了落實宅基地集體所有權的重要經驗。立足實踐,落實宅基地集體所有權須遵從宅基地“三權分置”的制度目標,堅持宅基地保障功能逐步向國家住房保障職責理性回歸的改革方向,細化落實宅基地集體所有權的職責主體,構建落實宅基地集體所有權的三級權利體系并適時將相關權利納入《民法典》《土地管理法》,從立法與政策、理論與實踐兩個維度實現改革探索的協同推進。 

       關鍵詞:宅基地 三權分置 集體所有權 實踐探索 協同推進

    宅基地論文

      一、引言

      近年來,我國農村人口生活方式發生重大變化,農民代際差異逐漸拉大。在此背景下,現行宅基地制度強化保障功能所帶來的利用身份化和權利固定化,在一定程度上引起了宅基地閑置嚴重①、利用率偏低等問題。數據顯示,截至2020年初,我國“農村存量集體建設用地約19萬平方公里,其中70%以上是宅基地”②。大量宅基地“雙閑置”③,“超額”占用宅基地④、社會主體名為租賃實為買賣宅基地等問題較為突出。

      宅基地論文范例: 農村宅基地制度改革問題研究

      同時,宅基地使用權的“制度外”流轉和多元利用的常態化⑤,對現行宅基地制度帶來了極大挑戰。這也突顯了宅基地財產功能重要性的逐漸提升以及科學平衡宅基地保障功能與財產功能關系,改革宅基地制度的迫切性。為此,中央提出以“三權分置”為方向的宅基地制度改革。集體所有、一戶一宅、無償使用、限定面積、規劃管控、內部流轉是我國現有的宅基地制度安排。⑥

      這一制度呈現出較強的無償性、身份性、封閉化特征,嚴重制約了宅基地利用效率的提升。從義烏、樂清、德清、余江、瀘縣、大理、大足等地開展的宅基地“三權分置”探索來看,在堅持集體所有制、耕地紅線、嚴格用途管制等要求下,宅基地作為集體建設用地的重要構成,其利用狀況在很大程度上影響了鄉村振興戰略用地需求和農民權益保護。開展宅基地“三權分置”改革,就是要通過科學的權利構造,實現宅基地身份性與資產性的相對分離,并在農民生存保障的前提下實現農民宅基地使用權。⑦這就需要堅持宅基地制度改革的“底線”,重述宅基地制度的基本功能,再造宅基地產權體系。⑧

      同時,宅基地“三權分置”改革也成為解決宅基地集體所有權制度困局的重要契機。宅基地集體所有權并非純粹意義上的所有權,難以直接運用傳統物權理論和制度闡釋落實宅基地集體所有權。大多數地方將宅基地“三權分置”改革的重心放在宅基地資格權與使用權的生成、宅基地使用權權能等方面,極少涉及落實宅基地集體所有權的實踐探索,F有理論研究也缺乏必要回應。惟有以“兩權分置”到“三權分置”為研究視閾,堅持功能導向、系統闡發,充分挖掘相關實踐探索,方能縷清落實宅基地集體所有權的目標要求,構建適應性的落實宅基地集體所有權制度。

      二、功能變遷下落實宅基地集體所有權的要求

      (一)宅基地制度基本功能的時代變遷

      法律制度自有其功能,立法者亦望法律制度能發揮其預定功能。⑨“保障農村人口居住權,實現居者有其屋”是自改革開放以來宅基地使用權制度立法長期堅持的重要目標。⑩宅基地制度也被認為是以戶為單位滿足集體成員“住有所居”需求,維系億萬農民基本生存權利的重要制度。⑪保障功能作為宅基地之居住屬性與社會屬性融合的制度展現,早已深深植入我國宅基地制度。

      實際上,以保障功能為導向的宅基地制度并未否定非集體成員通過依法繼承或其他合法渠道取得宅基地使用權,也未否定宅基地使用權的財產屬性及其他屬性。⑫學界普遍將財產功能與保障功能作為宅基地制度的基本功能來探討,圍繞兩者的有效兼容,曾提出兼顧實現“雙重功能”的方案⑬,以及通過使社會保障功能回歸社會公共性并實現宅基地制度資產價值的有序回歸⑭、通過限制甚至禁止宅基地流動維護宅基地保障功能⑮等主張。

      從現有研究中,可總結出三點可借鑒的內容:一是宅基地的要素和資產價值是設定宅基地制度功能的客觀依據。二是宅基地制度以住房保障功能為主,兼有財產及其他功能。三是按照公法邏輯設計的保障功能與以私權邏輯所構造的財產功能之間存在嚴重的兼容問題;谡丶w所有權的實踐缺位,宅基地在很大程度上已淪為農戶私權之標的物。在高級農業生產合作社向人民公社體制過渡進程中,宅基地對農村集體經濟組織成員的居住保障價值逐步形成。

      改革開放后,《土地管理法》等立法及相關政策堅持宅基地“兩權分置”,通過明確成員以戶為單位申請和限制農民買賣、出租并禁止農戶將房屋及宅基地使用權轉讓給本集體以外主體⑯,保障農村集體經濟組織成員的基本生存權。⑰按此路徑,以農戶成員之農村集體經濟組織成員資格為依據,將保障功能確立為宅基地制度的主要甚至唯一功能,實際造成了宅基地物權的身份固化,阻礙宅基地資源優化配置利用。然而,宅基地制度的保障功能實質上屬于社會保障的范疇,是在制度變遷中對國家社會保障不足的補充和歷史性代替。

      鑒此,宅基地權利中集體身份性與要素財產性的關系處理,成為宅基地“三權分置”改革的基本主線。“宅基地分配的福利性,并不能否定宅基地使用權的財產屬性”。⑱隨著新型城鎮化發展,對于部分農戶而言,宅基地的居住價值漸降、資產價值漸升。尤其在經濟發達地區、城市郊區、城中村,⑲宅基地制度對于農戶而言,財產功能往往強于保障功能。事實上,宅基地使用權早已成為影響大多數農戶生產和發展的重要資產。

      一方面,宅基地所有權歸農民集體,宅基地使用權作為法定財產權與宅基地集體財產權在集體所有制框架內具有理論上的一致性。在不損害集體財產權的前提下,農戶可以依法行使宅基地使用權。⑳另一方面,《物權法》最早確認宅基地使用權的用益物權屬性。宅基地使用權歸農戶,早已成為理論和實務之共識,具有較強的社會基礎。如何適應財產功能重要性快速上升,成為推動宅基地“三權分置”改革的關鍵動因。

      適應新時代宅基地優化配置與有效利用要求,須有序實現宅基地制度基本功能的合理更新。宅基地制度對農民基本生存權的住房保障功能“在未來一個相當長的時期內也不可能發生根本性變化”21,仍將是宅基地制度的基本功能。在此前提下,鑒于農民因生產生活方式變化而產生的分化,可將宅基地制度基本功能的更新路徑設計為兩個層次:在整體層面,以宅基地對主體的價值需求差異為依據,分類型、分階段推進宅基地制度保障功能向社會保障制度的有序回歸。

      在具體層面,應當根據宅基地對主體的主要價值差異,將農民大體劃分為以城鎮生活為主的城鎮購房農民、以農村生活為主的城鎮購房農民、以城鎮務工為主的城鎮未購房農民、以農村生活為主的農民四類群體,針對性確立其對應的宅基地制度基本功能并設計適應性規則。其中,以城鎮生活為主的城鎮購房農民、以農村生活為主的城鎮購房農民對宅基地的資產價值需求遠大于保障功能。在宅基地制度規則中,應當更加突出財產功能、弱化保障功能。以城鎮務工為主的城鎮未購房農民、以農村生活為主的農民,應當更為突出宅基地制度的保障功能,并在此基礎上兼顧財產功能的適度實現?傊,從保障功能到保障功能與財產功能兼容的宅基地制度功能結構,已成為落實宅基地集體所有權的目標導向。

      (二)落實宅基地集體所有權的新要求

      通過私法方案改造基于公權框架設置的宅基地制度,是形成“兩權分置”下農戶宅基地權利高度集中、宅基地集體所有權嚴重缺失、宅基地資源利用效率問題的重要內因。我國“兩權分置”的宅基地制度主要形成于計劃經濟體制時期,是在公權力主導下形成和發展起來的。但進入21世紀后,隨著城鎮化快速發展,理論和實務界普遍主張采取私法方案改造宅基地制度。

      《物權法》首次在法律層面確定宅基地使用權的用益物權屬性,并在實踐中不斷強化維護宅基地制度的保障功能,加強宅基地使用權保護。加之農民集體的非組織化影響、農村集體經濟組織長期以來的缺位以及村民自治組織普遍缺少對集體所有權實現之經濟職能的有效履行,因而宅基地所有權大多停留在所有制要求及立法規定層面。這顯然不符合集體所有制以及宅基地集體所有權制度的應有要求和功能定位。我國宅基地集體所有權仍具有極其寶貴的存在價值和實現意義。

      從根源來看,集體所有制內在要求維護宅基地集體所有權并切實實現其應有之制度價值;從理論來看,宅基地集體所有權作為集體土地所有權的重要類型,是宅基地權利體系中的關鍵構成,支撐農村經濟社會尤其是集體經濟發展;從實踐來看,宅基地集體所有權是宅基地使用權及其相關私權的權源,也是實現宅基地制度改革邏輯自洽,確保相關實踐探索科學性與規范性之根本依據。落實宅基地集體所有權作為中國特色社會主義的內在要求,22是對傳統宅基地制度所存在的宅基地集體所有權空虛化等問題的有效回應。

      在形式上,落實宅基地集體所有權旨在實現宅基地集體所有權權利內容的應有回歸;在內容上,落實宅基地集體所有權重在適度實現宅基地集體所有權權能的增量;在邏輯上,落實宅基地集體所有權著力確立宅基地集體所有權的基本功能并實現“三權分置”中“三權”的科學架構及邏輯自洽。宅基地集體所有權具有極強的社會性23與財產性特征,并未完全遵循傳統私法中的財產權社會化理論的發展進路。在較長時期內,24宅基地集體所有權的社會性仍將明顯強于財產性。即使《物權法》頒布以來,我國宅基地集體所有權仍受制度慣性及實踐制約,仍未實現集體所有權的絕對財產化。

      在此背景下,落實宅基地集體所有權具體包含兩層意思:一是實現宅基地集體所有權的權能;二是確定并實現宅基地集體所有權承載的重要功能。換言之,落實宅基地集體所有權并非單純要實現宅基地集體所有權的去財產性或去社會性,而是在兩種屬性兼容的前提下科學界定并實現宅基地集體所有權的權利內容,以及基于宅基地社會性而承載的社會性義務;“三權分置”下宅基地制度基本功能的導向性,落實宅基地集體所有權探索須把握好如下基本要求:

      其一,明確宅基地集體所有權的“落實”目標,即將集體所有制及相關要求有效融入基于私法路徑構建的宅基地所有權制度,以之為基礎形成“三權分置”的宅基地權利體系。具體可分解為:以完善宅基地集體所有權權能為“點”目標;以有效實現宅基地集體所有權的價值取向與主要功能為“面”目標;以“三權分置”權源為定位,以構成邏輯自洽的宅基地權利體系則為“線”目標。

      其二,豐富宅基地集體所有權的“落實”方式。這就需要按照宅基地“三權分置”私法構建的目標取向,以明確宅基地集體所有權權能為基礎,從所有權——資格權——使用權的理論邏輯和實踐理性中予以確定。

      其三,把握宅基地集體所有權的“落實”限度。在農戶直接占有、利用乃至有限處分宅基地之實踐制約下,落實宅基地集體所有權與宅基地農戶資格權、宅基地使用權存在一定的權益量增減的反比關系。堅持集體所有的前提下保護農戶宅基地使用權(以及“三權分置”后的宅基地資格權和宅基地使用權)并協同實現宅基地集體所有權的所有制要求,落實宅基地集體所有權的時代功能,成為廓清落實宅基地集體所有權之“限度”的主要考量。

      三、落實宅基地集體所有權的實踐探索

      (一)落實宅基地集體所有權的職責主體

      鑒于成員集體不具有組織形態,無法自行行使宅基地集體所有權,《民法典》第262條和《土地管理法》第11條采取法定授權方式,確定集體所有的土地由農村集體經濟組織或村民自治組織代表集體經營、管理。集體所有權的法定行使主體也成為落實宅基地集體所有權的法定主體。對此,相關實踐探索大體形成了統一行使和分散行使兩種模式。其中,統一行使是指在現行法定授權方式所確定的主體框架內,確定由某個主體統一承擔落實宅基地集體所有權的相關任務要求;分散行使則是指將現行法定授權方式所確定的主體作為落實宅基地集體所有權的責任主體。

      浙江德清基于已按照《浙江省村經濟合作社組織條例》規定將村合作經濟社作為社區性農村集體經濟組織,采取統一行使模式,將村股份經濟合作社確定為宅基地集體所有權的行使主體,賦予其“依法享有占有、使用、收益、處置本社宅基地的權利,并有權按相關規定參與宅基地規劃”25;除村股份經濟合作社社員會議或社員代表會議進行集體商議并形成決議事項外,具體由村股份經濟合作社負責宅基地管理事項26。重慶大足、浙江義烏則采用分散行使模式確定落實宅基地集體所有權的職責主體。

      (二)落實宅基地集體所有權的權利體系

      通過賦權方式落實宅基地集體所有權,是相關實踐探索的主要做法,契合宅基地集體所有權之權利屬性及其作為集體所有制的基本實現形式。盡管《民法典》“第二編物權”沒有直接規定集體所有權的具體權能,但經參考第263條關于城鎮集體所有的不動產和動產“由本集體享有占有、使用、收益和處分的權利”,以及按照無特別規定下適用“第二分編所有權”之“一般規定”的基本原理,該法第240條實際認可宅基地集體所有權的“占有、使用、收益和處分”權能。

      基于宅基地對于農戶建造住宅的專用性,以及“兩權分置”下宅基地使用權實際為農戶擁有之實際,集體土地所有權主體在實踐中并未真正獲得宅基地集體所有權的“占有、使用、收益和處分”等方面權利。在此背景下,除占有、使用、收益和處分等權能外,部分地方在實踐探索中提出了多個具體權利以落實宅基地集體所有權。

      (三)落實宅基地集體所有權的自治管理

      宅基地的管理既是政府監管的范疇,也是鄉村自治管理的重要方面。目前,有關宅基地利用的自治管理主要涉及宅基地的依法審批、宅基地使用權流轉管理、宅基地科學利用獎勵以及宅基地違法利用處置等方面。宅基地“三權分置”相關實踐探索也大多集中在宅基地權利架構與實現形式方面,甚少涉及宅基地利用的自治管理。在此背景下,仍然可從部分實踐中梳理出有關自治管理的重要內容。

      主要包括:

      一是宅基地規劃參與權。農業農村發展布局與農業農村規劃緊密相關。參與或開展宅基地規劃是國土空間規劃背景下農民集體及其法定代表者落實宅基地集體所有權,推動鄉村建設發展的重要方式。對此,《德清縣農村宅基地管理辦法(試行)》第12條規定,村股份經濟合作社有權按規定參與宅基地規劃。

      二是宅基地的依法審批。宅基地申請審批直接涉及成員集體的宅基地集體所有權和住房保障職責,須在成員集體范圍內履行集體審議、批準等程序。各地在實踐探索中基本上都明確將成員集體或其法定代表主體作為宅基地申請的接受、審批主體。例如,浙江德清規定由村股份合作經濟社確定社員清冊,建立《村股份經濟合作社宅基地資格權登記簿》,接受宅基地資格權人落實宅基地的申請;分戶的,須經村(居)民委員會審查。

      三是宅基地使用權流轉管理。許多地方在探索中注重宅基地使用權流轉方式差異,確定宅基地使用權流轉的集體管理規則。例如,宅基地使用權抵押、出租、轉讓的,須經集體事前同意。

      對此,《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則(試行)》第6條第2款規定,“農村宅基地使用權轉讓全部權利人須自愿一致,并征得村級組織同意。”再如,《德清縣農村宅基地管理辦法(試行)》第33條規定,在符合規劃和用途管制的前提下,抵押、出租、轉讓宅基地使用權的,須經村股份經濟合作社同意。此外,浙江德清在實踐探索中注重宅基地集體所有權主體及其法定代表主體對流轉履約的監督作用,彰顯自治、法治與德治相融合的鄉村治理的優勢功能。

      四是宅基地利用的獎懲。在激勵方面,重慶大足在宅基地“三權分置”探索中,逐步建立農村宅基地節約獎35。關于宅基地違法利用處置,除少數地方實踐有所涉及外,大部分實踐探索并未明確規定集體土地所有權主體及其法定行使主體在宅基地違法利用處置中的職權職責。

      例如,《德清縣農村宅基地管理辦法(試行)》第13條規定,由村股份經濟合作社按照有關規定對超標準占用的宅基地和非本社社員使用宅基地實行有償使用,負責其他涉及宅基地管理的事項。再如,《重慶市大足區農村宅基地管理辦法(試行)》第27條規定,村民委員會、村民小組應當建立日常巡查機制,應當及時發現并制止宅基地違法行為,并向鄉(鎮)政府報告。

      四、落實宅基地集體所有權的制度因應

      基于制度慣性和實踐現狀制約以及既有研究和實踐的重心偏差,落實宅基地集體所有權相關探索主要面臨落實宅基地集體所有權與保護農民宅基地財產權的關系不明確,落實宅基地集體所有權的邊界模糊、地區差異、聯動性弱等問題。對此,亟須堅持目標導向,充分借鑒實踐經驗做法,構建適應性的落實宅基地集體所有權相關制度。

      (一)落實宅基地集體所有權的制度目標

      基于落實宅基地集體所有權與宅基地“三權分置”改革的從屬性,不宜單獨設定落實宅基地集體所有權的制度目標,而須遵從適用宅基地“三權分置”之制度目標。在此前提下,落實宅基地集體所有權的制度目標宜設定為宏觀目標、中觀目標及微觀目標。其中,宏觀目標主要取決于社會主義集體所有制的基本要求以及落實宅基地集體所有權在宅基地“三權分置”中的功能定位。據此,可將之確定為形成完善的宅基地權利體系,實現宅基地集體所有權的制度功能。中觀目標應定位為協調宅基地制度的保障功能與財產功能,解決日益突出的農村宅基地和住宅閑置浪費問題,36盤活利用閑置宅基地,37促進宅基地資源優化配置,實現土地資源集約節約利用。有效確定并實現宅基地集體所有權的基本權能及其相應的自治管理,則是落實宅基地集體所有權的微觀目標。落實宅基地集體所有權制度目標的實現,有賴于以權利為抓手的系統化制度構建方案。

      (二)宅基地集體保障功能的理性回歸

      向成員福利供給宅基地,以實現“戶有所居”,是基于集體與成員關系而設定,是宅基地集體所有權“社會性義務”的體現。實際上,住房保障作為公共產品,理應屬于社會保障體系的重要構成。包括農民在內的全體公民均為社會保障的服務對象,實現其“住有所居”亦是社會保障中住房保障制度的基本目標;诮洕w制及歷史因素,我國將農民從住房保障制度中人為剝離開來,通過集體福利性供給宅基地方式實現農民“住有所居”的目標,事實上形成了游離于社會性住房保障體系之外的集體住房保障模式。

      這一集體住房保障模式與社會性住房保障體系是基本割裂的,有違城鄉公共服務均等化以及社會保障體系的全覆蓋要求。農民作為社會公眾中的重要群體,理應平等享有國家提供的公共服務,擁有與城鎮居民平等獲得政府住房保障的權利。

      五、余論

      從我國土地制度改革歷程來看,宅基地“三權分置”制度設計仍須沿著“實踐探索——制度回應——實踐應用——制度完善”的制度改革路徑逐步推進。從實踐探索和理論研究來看,推動宅基地“三權分置”亟須系統回應宅基地“三權分置”面臨的各種理論命題。這就需要按照從宅基地價值到宅基地制度功能的分析進路,為探索形成宅基地“三權分置”相關理論和制度提供目標和方向指引。

      集體土地所有權作為宅基地制度中的最基本權利,是宅基地上其他權利的權源,從根本上決定了宅基地“三權分置”的權利架構路徑。落實宅基地集體所有權并非宅基地“三權分置”改革的簡單宣示,更是解決宅基地“兩權分置”下權利結構痼疾,矯正宅基地集體所有權功能取向,完善宅基地集體所有權制度的重要契機。

      本文立足宅基地制度的基本功能定位,在宅基地“三權分置”的框架體系內,充分挖掘相關實踐經驗,以權利為抓手,探索落實宅基地集體所有權的相關理論和制度設計。然而,宅基地“三權分置”改革仍是一項長期的實踐探索,既要協調好落實宅基地集體所有權與保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的關系,又要回應好如何落實宅基地集體所有權以及落實宅基地集體所有權所須堅持的限度,形成落實宅基地集體所有權的具體制度,避免出現落實宅基地集體所有權要求的“空泛化”。

      總之,落實宅基地集體所有權仍須在法治軌道上推進相關實踐探索,仍須將落實宅基地集體所有權的基本要求和制度實現置于宅基地“三權分置”的制度體系中,以實現落實宅基地集體所有權與相關改革措施的體系性協同。

      作者:楊青貴

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